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Angola: A retirada dos subsídios aos combustíveis e a transformação da legitimidade política

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Rui Verde

  1. A diminuição das receitas petrolíferas no OGE e a necessidade de financiamento do Estado

Seguindo as orientações do Fundo Monetário Internacional (FMI), o governo angolano está a retirar gradualmente os subsídios aos combustíveis. O FMI defende essa posição porque acredita que essa medida vai gerar poupanças significativas para o governo e melhorar a sustentabilidade fiscal do Estado, uma vez que os subsídios aos combustíveis representam um custo elevado para o Orçamento Geral do Estado (OGE), tendo chegado a 9,1 biliões de kwanzas entre 2021 e 2024. Além disso, há preocupações sobre fugas de combustível para países vizinhos e distorções no mercado interno[1].

Em recente entrevista à LUSA, a ministra das finanças angolana, Vera Daves, confirmou que serão feitos mais cortes nos subsídios aos combustíveis este ano, assumindo que esse é um “caminho que deve continuar”, embora a velocidade dependa de diversos fatores[2].

A verdade é que o OGE de Angola enfrenta desafios cada vez maiores devido à sua dependência histórica das receitas petrolíferas, um fator que compromete a estabilidade financeira do país. Durante décadas, o petróleo representou a principal fonte de arrecadação, financiando investimentos em infraestrutura, saúde, educação e outros setores fundamentais. No entanto, a volatilidade dos preços internacionais do petróleo tornou evidente a necessidade de diversificar as receitas públicas, sobretudo a partir de 2014.

Por isso, nos últimos anos, o governo angolano tem adotado medidas de reforma tributária e fiscal, buscando fortalecer a arrecadação não petrolífera. A criação de impostos específicos, a modernização dos sistemas de cobrança e os incentivos à formalização de empresas refletiram uma tentativa de reduzir a dependência do setor energético. Apesar desses esforços, o déficit orçamental e a pressão sobre as contas públicas continuam a ser desafios preocupantes, como demonstram os atrasos que por vezes acontecem no pagamento dos salários dos trabalhadores do Estado, e os atrasos generalizados no pagamento de fornecimentos e serviços[3].

O resultado prático é que o Estado necessita de cobrar impostos à população e cortar gastos irracionais do ponto de vista económico[4], como é o caso do subsídio aos combustíveis. Este facto modifica a relação pré-existente entre Estado e povo. No passado, o Estado não precisava do povo para se financiar, agora precisa.

 Na realidade, já há em Angola, cerca de 5.205.380 contribuintes individuais e 320.440 contribuintes individuais com atividade comercial, tal significando que mais de 5,5 milhões de pessoas estão registadas para pagar impostos no país[5]. Se é um número assinalável, também é verdade que considerando que existem cerca de 14 milhões de pessoas com potencial para ser contribuintes, havendo ainda uma grande margem para alargar a base tributária. Em simultâneo, em 2022, Angola arrecadou 4.638 mil milhões de kwanzas em impostos não petrolíferos. A província de Luanda foi responsável por 92,2% dessa receita. No primeiro trimestre de 2023, a arrecadação não petrolífera foi de 976 mil milhões de kwanzas, um crescimento de 13% em relação ao mesmo período do ano anterior.[6][7] O ponto essencial é que a arrecadação não petrolífera em Angola tem mostrado um crescimento significativo nos últimos anos[8].

2-A necessidade de impostos e cortes de subsídios e a mudança do paradigma da legitimidade política

A legitimidade política do sistema de governo angolano residia desde 2002 em dois fatores, a vitória na guerra civil e o acesso direto aos proventos do petróleo.[9] Em termos reais, o povo não fazia parte da equação da legitimação do poder. José Eduardo dos Santos podia governar sem o povo e sem precisar dele. Bastava-lhe a vitória militar e o dinheiro do petróleo. As legitimações formais do poder, como as eleições de 2008 ou a Constituição de 2010 eram isso mesmo, meros atos validatórios duma realidade anterior que se impunha.

Juridicamente, o governo assentava na soberania popular e na Constituição, e todos o atos jurídico-formais iam sendo tomados ao longo do tempo com válido fundamento legal: eleições, Constituição, legislação, votações no parlamento, etc. Contudo, havia a noção que o sistema constitucional e de governo estava assente num pacto anterior em que a vitória na guerra e o acesso aos fundos do petróleo davam o poder ao governo que em troca garantia o desenvolvimento do país e a evolução da sociedade. É neste contexto que se percebe a racionalidade política do subsídio aos combustíveis.

A questão é que desde 2014, quando o preço do petróleo desceu enormemente e Angola entrou em quase dez anos de crise, que esta legitimidade política foi destruída. Por um lado, a geração e as recordações da guerra foram diminuindo. A larga percentagem da população angolana nasceu depois do final da guerra civil (2002). Cerca de 65% dos angolanos (mais de 2/3) têm menos de 25 anos, o que quer dizer que 21 milhões de angolanos estão abaixo dessa faixa etária. Tal significa que a legitimidade da guerra já lhes diz pouco ou nada, não reconhecendo ao vitorioso qualquer direito ao exercício do poder.

A isto acresce que a necessidade de ir buscar receitas ao povo e retirar-lhe subsídios muda o pacto social de 2002, se o poder político precisa do povo, então o povo vai participar no poder político. Não há volta a dar a esta equação que se tem afirmado ao longo da história.

O pagamento de impostos tem sido historicamente um fator determinante na formação de sistemas políticos e na consolidação de direitos democráticos. Na Inglaterra medieval, a necessidade de arrecadação fiscal levou à criação de instituições como o Parlamento, onde os representantes da nobreza e dos burgueses discutiam os pedidos do rei de dinheiro para pagar casamentos reais ou guerras. A Magna Carta de 1215 foi um marco ao estabelecer que a tributação deveria contar com algum nível de consentimento dos súbditos, reforçando a ideia de que a autoridade governamental não poderia impor impostos arbitrários sem representação. Esse princípio evoluiu ao longo dos séculos, influenciando diretamente o desenvolvimento do parlamentarismo moderno[10].

No contexto da democracia, o conceito de “sem representação não há tributação”, sem representação” tornou-se central. A Revolução Gloriosa de 1688 na Inglaterra consolidou o Parlamento como um órgão fundamental na governação, restringindo os poderes absolutos do monarca e reforçando o papel dos cidadãos na tomada de decisões fiscais. A ideia de que os impostos deveriam ser debatidos e legitimados por representantes eleitos ajudou a moldar sistemas democráticos na Europa e na América do Norte. À medida que as nações buscavam maior participação popular, o controlo sobre tributos tornou-se um mecanismo crucial para definir os direitos dos cidadãos e fortalecer a democracia representativa.

A relação entre tributação e independência tornou-se especialmente evidente na Revolução Americana (1775-1783). Os colonos britânicos na América rejeitaram os impostos sem sua participação direta nas decisões do Parlamento britânico. Legislação como o Stamp Act de 1765 e o Tea Act de 1773 foram vistos como violações da autonomia colonial, levando a protestos como a Boston Tea Party. A recusa em aceitar a tributação sem representação resultou no movimento revolucionário que culminou na independência dos Estados Unidos, consagrando a ideia de que a legitimidade de um governo depende da participação dos cidadãos na definição das políticas fiscais.

Assim, ao longo da história, o pagamento de impostos não foi apenas um meio de financiar Estados e governos, mas também um catalisador para transformações políticas significativas. O parlamentarismo, a democracia e a independência de diversos países foram moldados por debates sobre quem deveria ter o poder de definir e arrecadar tributos. A luta pelo direito de influenciar políticas fiscais contribuiu para a criação de instituições que garantiram a participação popular efetiva no governo e base da sua legitimidade.

3-Conclusão: a transformação do paradigma da legitimidade política em Angola

A legitimidade política em Angola encontra-se num momento de transformação significativa. O conceito de “direito a governar”, anteriormente associado ao MPLA, perdeu a sua validade. Esta mudança reflete a crescente consciência da população angolana pagante de impostos (e não recipiente de subsídios de combustíveis) sobre o seu papel na sustentação do Estado, especialmente através do pagamento de impostos. A relação entre a contribuição fiscal dos cidadãos e a capacidade do Estado de funcionar tornou-se um elemento central na dinâmica política do país, ultrapassando ideologias e manifestações públicas.

Essa transformação marca uma nova fase na política angolana, onde o poder da população se manifesta de forma mais concreta. A voz dos cidadãos, fundamentada na sua contribuição económica, vai redefinir os arranjos políticos e a estrutura de governança. Este fenómeno destaca a importância de uma legitimidade que vai além da mera legalidade, exigindo uma conexão mais profunda entre os governantes e os governados.

As eleições de 2027 representarão um marco histórico nesse contexto. Pela primeira vez, a legitimidade política será debatida nas urnas, transcendendo a esfera jurídica. Este evento promete ser um ponto de inflexão na história política de Angola, onde o peso da transformação social e económica terá um impacto direto na escolha dos líderes e na definição do futuro do país.

[1] https://www.msn.com/pt-pt/pol%C3%ADtica/governo/governo-angolano-confirma-mais-cortes-nos-subs%C3%ADdios-aos-combust%C3%ADveis-este-ano/ar-AA1DGdmi

[2] https://www.angola24horas.com/sociedade/item/31715-governo-angolano-confirma-mais-cortes-nos-subsidios-aos-combustiveis

[3] https://observador.pt/2024/08/02/governo-angolano-diz-que-salarios-de-julho-dos-funcionarios-publicos-ja-foram-pagos/

[4] Temos dúvidas sobre este corte antes da reforma da estrutura de mercado dos combustíveis tornando-o num mercado concorrencial, mas é assunto que não discutimos aqui. Ver:  https://www.makaangola.org/2025/03/a-obsessao-do-fmi-cortar-subsidios-dos-combustiveis/

[5]https://www.ucm.minfin.gov.ao/cs/groups/public/documents/document/aw4x/mju4/~edisp/minfin1258130.pdf

[6] https://expansao.co.ao/angola/detalhe/luanda-arrecadou-922-do-total-da-receita-fiscal-nao-petrolifera-em-2022-60224.html

[7] https://forbesafricalusofona.com/impostos-arrecadados-pela-agt-em-angola-atingem-os-13-bilioes-kz-em-2022/

[8] https://www.opais.ao/economia/arrecadacao-nao-petrolifera-acima-dos-4-bilioes-de-kwanzas/

[9] Rui Verde, 2021, Angola at the Crossroads. Between Development and Kleptocracy, IB.Tauris. London.

[10] Rui Verde, 2000, The Harmonious Constitution. Judges and the Protection of Liberty. Newcastle upon Tyne.

SONANGOL: A NECESSIDADE DUMA NOVA VISÃO ESTRATÉGICA

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As contas de 2019

A 22 de Setembro de 2020, a Sonangol apresentou as suas contas com referência a 31 de Dezembro de 2019[1]. O resultado líquido apurado foi de USD 125 milhões (cento e vinte e cinco milhões de dólares norte-americanos) equivalente a AOA 45 854 milhões (quarenta e cinco mil e oitocentos e cinquenta e quatro milhões de kwanzas), sendo que o EBITDA (Resultados antes de Juros, Impostos, Depreciações e Amortizações) de USD 4.779 milhões representado um crescimento de 10% em relação ao exercício anterior.

As receitas foram idênticas a 2018, enquanto os custos operacionais caíram 11%.

A produção petrolífera também foi semelhante ao ano anterior enquanto a produção de gás aumentou em 6% e de LNG em 8%. A produção de produtos refinados cresceu 37%, após retoma das operações da Refinaria de Luanda.

Este é o resumo das contas conforme anunciado pelo Conselho de Administração da Companhia[2].

Fig.n.º 1-Resumo das Contas da Sonangol 2019 de acordo com o Conselho de Administração

ITEMRESULTADO
Lucro líquido125 M USD
EBITDA4,799M USD
Receitas e Produção PetróleoSimilar 2018
Gás+6%
LNG+8%
Produtos refinados+37%
  
  

As contas fazem amplas referências ao Plano de Regeneração em curso e que tem como objetivos essenciais colocar o foco da empresa nas atividades da cadeia de valor da indústria petrolífera, isto é: prospeção, pesquisa e produção de petróleo bruto e gás natural, refinação, liquefação de gás natural, transporte, armazenagem, distribuição e comercialização de produtos derivados[3].

Combatendo a corrupção na Sonangol e reforço do papel dos Administradores Não-Executivos

O aspeto essencial destas contas começa por ser formal, pois, finalmente, foram eliminadas reservas contabilísticas que perduravam há 15 anos e o reporte financeiro está dotado de transparência reforçada.

É visível um esforço para eliminar a função da Sonangol como “epicentro da corrupção”[4], isto é, como a principal financiadora pública dos negócios e prazeres privados da elite dirigente angolana.

Tal observa-se na tentativa de melhoria da transparência do reporte financeiro e na nomeação de administradores não executivos como Marcolino Moco e Lopo do Nascimento, pessoas com integridade reconhecida. São movimentos no sentido de garantir que as receitas da Sonangol não são usadas para os referidos negócios privados.

A estas medidas acrescem a cessação das funções da Sonangol como Concessionária Nacional e a privatização de várias unidades dispendiosas do grupo e que eram, em muitos casos, apenas veículos de retirada de dinheiro público para fins privados.

No entanto, dentro deste desiderato era importante que os Administradores Não Executivos, além de assinarem publicamente o relatório e contas, emitissem uma declaração de verificação que não houve qualquer apropriação significativa e visível de fundos públicos por entidades privadas. A transparência tem de ir mais longe.

Fig. n.º 2- Medidas de combate à corrupção na Sonangol

As fragilidades da Sonangol

Se a primeira tarefa do Governo e dos órgãos sociais da Sonangol é eliminar a corrupção[5] dentro da empresa, a segunda e não menos importante tarefa é tornar a companhia lucrativa e com perspetivas de futuro.

E aqui apesar da implementação do designado Plano de Regeneração, tal não é suficiente. É necessário um salto qualitativo integral na Sonangol.

Se repararmos os lucros líquidos da companhia caíram em 2019 para 46 mil milhões de kwanzas (cerca de 125 milhões de dólares) comparando com os 80 mil milhões de kwanzas (316 milhões de dólares) em 2018. Há várias razões para que tal tenha acontecido, desde a baixa do preço do petróleo à cessação de recebimento de provimentos como Concessionária Nacional. Contudo, esse número significa uma fragilidade adicional da empresa.

Num estudo recentemente emitido, a agência Reuters[6] afirma que as atividades centrais da Sonangol, em 2019, perderam 351 mil milhões de kwanzas (995 milhões de dólares), comparados com um lucro, em 2018, de 69 mil milhões de kwanzas (274 milhões de dólares). Em 2019, em pagamento de dívidas foram despendidos mil e 800 milhões de dólares, enquanto os lucros operacionais da produção petrolífera, venda e refinação de mil e 570 milhões de dólares.

A isto acresce que o total do passivo em 2019 era de 36 mil milhões de dólares, tendo como referência empréstimos, provisões de risco e contas a pagar.

Note-se, aliás que o lucro líquido final acima mencionado é fruto de resultados extraordinários irrepetíveis como cancelamento de dívidas antigas e vendas de alguns ativos. Não resultam da atividade central da empresa.

A KPGM aponta que os passivos ou obrigações da Sonangol ultrapassam os seus ativos, algo que não acontecia desde 2016.

Quer isto dizer que o core business da empresa não está competitivo. Portanto, modelar o Plano de Regeneração num mero retorno ao core business não será a melhor solução.

Isto significa que não basta à Sonangol concentrar-se no seu core business, como indica o Plano de Regeneração. Não basta e não pode acontecer.

Fig. n.º 3- Sonangol: Dados comparados entre 2018 e 2019 (milhões de dólares)

Além disso, em 2019, a Sonangol teve vendas de 10 mil milhões de dólares, menos 4% do que em relação a 2018, o que é compreensível, como se mencionou acima, uma vez que a meio do ano deixou de receber proventos como Concessionária Nacional. No entanto, além das vendas estarem estagnadas, a produção de barris de petróleo também se encontra parada nos 232 mil barris por dia. A isto acresce que se teme que no futuro o petróleo perca a importância que tinha na economia mundial.

Se repararmos o valor das despesas do Orçamento de Estado angolano para 2020 na versão revista é de 23 mil milhões de dólares. Como apenas uma parte das vendas da Sonangol reverte a favor do Estado temos um contributo direto da Sonangol para a economia nacional muito mais reduzido que no passado. Refira-se ainda que o PIB angolano situa-se na ordem dos 105 mil milhões de dólares. Nesse sentido, o total de vendas da Sonangol não chega já aos 10% do PIB.

Estes elementos levam-nos a duas conclusões:

I) a atividade petrolífera da Sonangol está estagnada;

II) a empresa já não tem magnitude para ser o propulsor da economia angolana.

Estas duas conclusões têm repercussões ao nível da economia nacional e da própria Sonangol.

Naquilo que se refere à economia nacional, a solução é clara e já começa a ser tomada: alargar a base produtiva nacional, diversificar as fontes de rendimento público, promover a criação de uma forte sustentação agropecuária do país, fomentar a abertura de empresas, o investimento e a competição no mercado. É um processo doloroso e difícil, mas necessário.

Estratégia do Harmónio. Ir além do Plano de Regeneração

Em relação à Sonangol, entende-se que não é suficiente e não é a melhor ideia apenas focá-la no petróleo. A reforma da companhia tem de ser mais ambiciosa e com visão de futuro.

Uma parte já defendemos em trabalho anterior[7] e assenta na privatização parcial da empresa. Não se defende a privatização de 100% da empresa, mas sim a privatização de 33% do seu capital de forma a trazer investimento internacional, envolvimento do capital angolano e motivação dos seus trabalhadores. Estes três objetivos seriam atingidos através do seguinte modelo de privatização parcial. Dos 33% de capital social a ser privatizado, 15% seriam para investidores estrangeiros e seriam objeto de uma OPV (Oferta Pública de Venda) numa Bolsa Internacional de referência mundial com liquidez abundante. Os outros 10% seriam para investidores nacionais e seriam objeto de OPV em Luanda. E finalmente, os restantes 8% seriam destinados aos trabalhadores da Sonangol, que se tornariam também donos da empresa pela propriedade das suas ações.

Ter-se-ia a entrada de dinheiro novo, ideias arejadas e pessoas sem ligações ao passado. Isto permitiria uma diferente aproximação aos problemas e uma renovação da visão de futuro.

Contudo, face à evolução negativa da situação mundial e angolana nos últimos meses, por si só não bastará a privatização parcial, como não chega o Plano de Regeneração.

É fundamental uma nova estratégia para a empresa.

A estratégia já não passa por uma excessiva atenção ao foco petrolífero. Deve ser vendido aquilo que não é lucrativo e em que a companhia não é competitiva. Libertar a empresa dos seus pontos fracos. Diminuir. Mas, ao mesmo tempo, aumentar a capacidade e envergadura da empresa. Daí se designe esta opção como Estratégia do Harmónio.

As restantes atividades devem permanecer na Sonangol, sendo simultaneamente  lançada uma estratégia de renovação que assenta em desenvolver um negócio downstream mais forte, capacidade acrescida de refinação, expansão para produtos químicos, e aposta em energias renováveis abundantes em Angola como o sol e água, ao mesmo tempo criando novas tecnologias por meio dos seus esforços de I&D e desenvolvendo novas linhas de negócios por meio de investimentos e aquisições. Quer isto dizer que deverá haver um esforço transformativo da Sonangol e não uma mera redução ou desmantelamento.

Há que seguir aquilo que muitas grandes companhias petrolíferas estrangeiras, sejam dominadas pelo Estado como a Aramco (Arábia Saudita), sejam privadas como a BP, estão a fazer.

E isto é transformar a petrolífera numa empresa de energia integrada impulsionada pela produção de recursos focados em fornecer soluções de energia para os clientes. Construção em escala de investimentos em energias renováveis e bioenergia, posições iniciais em hidrogénio e criação de uma carteira mundial de clientes de gás; são várias das opções que a Sonangol tem pela frente para se tornar numa empresa moderna e competitiva.

[1]https://www.sonangol.co.ao/Portugu%C3%AAs/ASonangolEP/Relat%C3%B3rio%20de%20Contas/Paginas/Relat%C3%B3rio-de-Contas.aspx

[2]https://www.sonangol.co.ao/Portugu%C3%AAs/Not%C3%ADcias/Paginas/Not%C3%ADciasHome.aspx?NewsID=472

[3]https://www.sonangol.co.ao/Portugu%C3%AAs/ASonangolEP/Estrat%C3%A9gias%20Corporativas/Paginas/Estrat%C3%A9gias-Corporativas.aspx

[4] Ver por exemplo sobre o tema: https://www.makaangola.org/2020/09/sonangol-o-epicentro-da-pilhagem-de-sao-vicente-parte-1/

[5] Usamos a palavra corrupção não em sentido técnico, mas no sentido comum corrente em Angola, como toda a apropriação privada ilícita de valores públicos, no fundo correspondendo ao que criminalmente se refere como peculato, abuso de confiança, participação económica em negócio, burla, etc.

[6] https://www.reuters.com/article/angola-oil-sonangol/angolan-energy-giant-made-no-money-from-oil-in-2019-as-debt-bites-idUSL8N2GP4V2

[7] https://www.cedesa.pt/2020/01/29/um-modelo-de-privatizacao-da-sonangol/