Introdução: a magnitude do problema do desemprego e a necessidade de uma resposta governamental sistemática
Em Angola, no terceiro trimestre de 2020, a taxa de desemprego situou-se nos 34%[1]. Este número corresponde a um aumento em cadeia (i.e., em relação ao trimestre anterior) de 9,9% e homólogo (referente ao mesmo período de 2019) na ordem dos 22%[2]. Face a estes dados, qualquer que seja a perspetiva adotada, é fácil verificar que o desemprego é um problema fundamental e grave com que se deparam a economia e sociedades angolanas.
Fig. n.º 1- Evolução recente da taxa de desemprego em Angola (2017-2020). Fonte: INE-Angola
Até ao momento, o governo reconhece esse problema, mas aposta na retoma da economia ao nível do setor privado, para resolver a questão, acreditando que o Estado pouco pode fazer para enfrentar a situação. A solução está no crescimento económico e no dinamismo empresarial, afirma o executivo. O Presidente da República, João Lourenço, foi claro no último discurso do Estado da Nação quando afirmou: “prioridade da nossa agenda é: trabalhar para a reanimação e diversificação da economia, aumentar a produção nacional de bens e de serviços básicos, aumentar o leque de produtos exportáveis e aumentar a oferta de postos de trabalho.” João Lourenço realiza uma ligação indelével entre a diversificação da economia e o aumento da produção nacional e a descida do desemprego.
No fundo, o governo estriba-se no tradicional postulado enunciado pelo economista norte-americano Arthur Okun, segundo o qual existiria uma relação linear entre as mudanças na taxa de desemprego e o crescimento do produto nacional bruto: a cada crescimento real do PIB em dois por cento corresponderia uma diminuição do desemprego em um por cento[3]. A verdade é que vários estudos empíricos não confirmam em absoluto esta relação empírica, e nos anos mais recentes em vários países do mundo, um aumento do PIB não tem levado a um decréscimo acentuado do desemprego, enquanto, noutros casos tem, portanto, é difícil estabelecer uma relação permanente entre desemprego e PIB. A isto acresce que a magnitude do desemprego em Angola implicaria que para diminuir a taxa para os, ainda assustadores, 24%, o PIB teria de crescer 15%…
A questão fundamental é que o problema do desemprego em Angola não é conjuntural, mas estrutural, isto quer dizer que está intimamente conectado às deficiências permanentes da economia angolana e não tem uma mera dependência do ciclo económico.
O facto de o problema do desemprego ser estrutural e duma retoma económica para os anos 2021 e seguintes apenas se situar entre os 2 a 4% do PIB[4], de acordo com as presentes projeções do FMI, implicam que tal animação da economia venha a ter pouco impacto no emprego.
Neste sentido, é fundamental entender-se que a solução do problema do desemprego não depende apenas do mercado e da retoma económica, exige, pelo menos no curto prazo, a intervenção musculada do Estado. É neste contexto que surge esta proposta de experiência piloto.
Fig. n.º 2- Projeções de crescimento do PIB Angola (2021-2024). Fonte: FMI
Uma experiência-piloto de garantia de emprego em Angola
Partindo da primeira experiência de garantia universal de emprego do mundo, projetada por investigadores da Universidade de Oxford e administrada pelo Serviço Público de Emprego Austríaco, que tem lugar na cidade austríaca de Marienthal[5], aplicar-se-ia a mesma metodologia a uma localidade específica em Angola, possivelmente, a um município concreto em Luanda.
Segundo este regime a implementar a título experimental num município de Luanda seria oferecida uma garantia universal de um emprego devidamente remunerado a todos os residentes que estão desempregados há mais de 12 meses.
Além de receber formação e assistência para conseguir trabalho, os participantes teriam garantido o trabalho remunerado, devendo o Estado subsidiar 100% do salário numa empresa privada ou empregar participantes no setor público ou ainda apoiar a criação de uma microempresa. Todos os participantes receberiam pelo menos um salário mínimo fixado de acordo com o Decreto Presidencial que regula a matéria adequado a uma vida com dignidade.
O esquema-piloto funcionaria da seguinte forma:
1) Todos os residentes do município de Luanda escolhidos, que estejam desempregados há um ano ou mais, serão convidados incondicionalmente a participar no esquema-piloto.
2) Os participantes começam com um curso preparatório de dois meses, que inclui formação individual e aconselhamento.
3) De seguida, os participantes serão ajudados a encontrar um emprego adequado e subsidiado no setor privado ou apoiados para criar um emprego com base nas suas competências e conhecimento das necessidades de sua comunidade ou ainda serão empregues pelo Estado.
4) A garantia de emprego assegura três anos de trabalho para todos os desempregados de longa duração, embora os participantes possam optar pelo trabalho a tempo parcial.
Fig. n.º 3- Descrição sumária do esquema-piloto de emprego
Além de eliminar o desemprego de longa duração na região, o programa visa oferecer a todos os participantes um trabalho útil, seja na pavimentação de ruas, em pequenas reparações comunitárias, numa creche, na criação de um café comunitário, no acesso a água e energia, saneamento básico, na reconstrução de uma casa, ou em algum outro campo.
O esquema-piloto é projetado para testar os resultados e eficácia da política e ser depois estendido a mais áreas do país.
Financiamento
“No âmbito do processo de recuperação de ativos, o Estado já recuperou bens imóveis e dinheiro no valor de USD 4.904.007.841,82, sendo USD 2.709.007.842,82 em dinheiro e USD 2.194.999.999,00 em bens imóveis, fábricas, terminais portuários, edifícios de escritório, edifícios de habitação, estações de rádio e televisão, unidades gráficas, estabelecimentos comerciais e outros.”
Assim, falou o Presidente da República no mais recente discurso do estado da Nação acima mencionado.
Ora, nada melhor do que destinar uma parte destas verbas recuperadas ao fomento do emprego. Consequentemente, utilizar-se-ia um montante daí retirado para se criar um Fundo de Desenvolvimento do Emprego que chamaríamos simplificadamente, por causa da origem dos montantes, “Fundo dos Marimbondos”. Este Fundo receberia parte dos ativos recuperados e iria usá-los para financiar iniciativas de fomento de emprego como a aqui apresentada. Dinheiro retirado no passado da economia retornaria a esta para fomentar trabalho para as novas gerações.
Com este modelo de autofinanciamento ficariam arredadas eventuais constrições impostas pelo Fundo Monetário Internacional ou a necessidades de contenção orçamental. O fomento do emprego teria fundos próprios resultantes da luta contra a corrupção. Não parece existir melhor destino do dinheiro que esse.
https://www.cedesa.pt/wp-content/uploads/2020/11/foto-emprego.png183275CEDESA-Editorhttps://www.cedesa.pt/wp-content/uploads/2020/01/logo-CEDESA-completo-W-curvas.svgCEDESA-Editor2020-11-16 13:02:212020-11-16 13:02:23Proposta de um esquema-piloto de garantia de emprego em Angola
Nota prévia: Este texto é escrito apenas com base da problemática ligada às empresas nele citadas. Não toma, nem tem de tomar, qualquer posição sobre os assuntos eventualmente criminais em causa, adotando as regras da Presunção de Inocência claramente estabelecidas na Declaração Universal dos Direitos do Homem e nas Constituições Angolana e Portuguesa. Também não é um artigo jurídico, por isso, apenas aflora algumas questões jurídicas que têm de ser aprofundadas em sede própria.
*
Resumo: Os problemas económicos criados nas empresas
detidas por Isabel dos Santos, designadamente, a EFACEC (Portugal) e o CANDANDO
(Angola), atendendo à normal morosidade dos procedimentos legais, devem ser
rapidamente resolvidos através da nacionalização dessas empresas com uma
indemnização sujeita a condição suspensiva.
*
Têm sido amplamente divulgados na comunicação social
angolana e portuguesa os “congelamentos” de participações sociais de Isabel dos
Santos em variadas empresas. Vamos utilizar a expressão “congelamento” que não
tem precisão legal, mas traduz em linguagem simples as várias medidas
cautelares no âmbito dos processos que correm contra Isabel dos Santos. De
facto, em Angola o que sucedeu foi um arresto no âmbito de uma providência
cautelar civil e em Portugal parece ser uma apreensão dentro dum processo
criminal.
O relevante destas duas medidas é que não se tratam, como
muitas vezes é descrito, de um confisco ou perda a favor do Estado angolano. Na
verdade, estes (arresto e apreensão) são instrumentos provisórios que só se
tornarão definitivos ao fim do trânsito em julgado de qualquer decisão judicial
contrária a Isabel dos Santos.
Figura n.º 1- A marcha dos processos legais. As decisões
provisórias só são definitivas no final
É sabido que qualquer processo ordinário, seja cível, ou sobretudo
criminal, com a complexidade daqueles que ocorrerão, demorará vários anos a ser
decidido com trânsito em julgado.
Entretanto, as empresas “congeladas” ficarão numa situação
periclitante. Obviamente, que a lei tem mecanismos, e pelo menos em Angola,
eles foram usados, para congelar as participações sociais e manter as empresas
em funcionamento[1].
Contudo, no caso das duas empresas que nos vamos referir,
e possivelmente, noutros casos que ainda não vieram a público, o facto é que a
sobrevivência das empresas estava ligada a determinados negócios e articulações
financeiras realizados dentro do universo empresarial de Isabel dos Santos.
No caso da EFACEC, é notório que a sua aquisição obedeceu
a uma estratégia de integração vertical com a construção de barragens de grande
vulto em Angola, cuja adjudicação tinha sido realizada a empresas nas quais
Isabel dos Santos participava, mas cuja intervenção da filha do antigo
Presidente da República de Angola agora cessou.
Naquilo que diz respeito ao CANDANDO, a verdade é que se
trata de um investimento ainda no seu período de arranque, não estando próximo
da maturidade, uma vez que foi
inaugurado em 2017, pelo que estará
ainda numa fase muito longínqua do seu break-even point, portanto,
necessitará de aportes de capital por parte dos sócios para manter o
funcionamento.
Figura n.º 2- Debilidades da EFACEC e CANDANDO
Estes dois pontos implicam que a EFACEC tenha perdido
interesse estratégico que estava subjacente à sua compra, e que sendo uma
empresa que em 2015 se encontrava em condições financeiras difíceis, malgrado a
sua grande capacidade técnica[2],
poderá muito facilmente sucumbir, face à impossibilidade de ação da sua
acionista maioritária. Muito provavelmente, a EFACEC não terá capacidade
financeira para sobreviver a um período prolongado de “congelamento”.
A NACIONALIZAÇÃO DA EFACEC
Comecemos por analisar a situação presente da EFACEC.
Desde logo, a análise da sua página corporativa [3]confronta-nos
com o facto de não haver Relatório e Contas de 2019. Os últimos números
disponíveis são de 2018. Obviamente, desde esse momento muitos factos
supervenientes que afetaram a estabilidade da empresa ocorreram, pelo que não é
relevante basear uma análise nessas contas. Talvez o melhor índice da situação
sejam as declarações recentes do seu CEO Ângelo Ramalho. Este afirmou
literalmente: “Não temos nem linhas de financiamento nem a trade finance [as
garantias bancárias essenciais na vida de uma empresa de projetos] necessária
ao desenvolvimento das nossas operações”, acrescentando que a saída de Isabel
dos Santos da Efacec “é uma urgência absoluta” e que a empresa está a
ser asfixiada pela banca[4].
Se estas declarações demonstram a situação de emergência
na EFACEC, não clarificam o quadro todo.
Na verdade, em 2015, quando Isabel dos Santos surgiu para
a compra da EFACEC, foi saudada como salvadora da empresa. Todos reconheciam a
capacidade técnica e a história exigente da EFACEC, mas a realidade é que a
empresa se encontrava nessa época numa situação difícil face à banca
portuguesa.
Isabel dos Santos trazia uma vantagem dupla: resolvia as
questões com a banca portuguesa e promoveria novos contratos generosos em
Angola na implementação de barragens. De uma só vez, relançava a EFACEC. Essa
imagem preponderou sobre outros aspetos controversos ligados à operação de
compra e venda da companhia e fez que a banca portuguesa alinhasse com a filha
do Presidente da República de Angola.
Hoje chegou-se à conclusão que a entrada de Isabel dos
Santos acabou por trazer mais problemas do que resolveu e a EFACEC chegou a um
impasse pior do que aquele que estava em 2015.
Portanto, na EFACEC não há apenas o problema de Isabel
dos Santos, há o problema de raiz da sua reestruturação para a tornar uma
empresa competitiva em qualquer situação.
Do ponto de vista prático, não é possível aguardar pela
finalização dos processos judiciais referentes a Isabel dos Santos para
resolver a situação acionista da EFACEC. Também não foi exequível chegar a um
acordo para comprar as ações desta na empresa e deixá-la seguir o seu caminho, enquanto
se assegurava a viabilização da empresa. Na verdade, a solução é complicada
atendendo à participação que o Estado Angolano detém indiretamente na
companhia, o que parece ser esquecido nalgumas negociações.
Nessa medida, no curto prazo, além de deixar a empresa chegar
à insolvência, só há uma solução que é a nacionalização da companhia.
O Estado português deve intervir e nacionalizar a
companhia, assegurando a sua reestruturação e financiamento.
Atualmente, no âmbito das várias medidas interventivas na
economia que os Estados têm tomado devido à pandemia Covid-19, não se trata de
uma operação irrealista, e para a qual provavelmente haverá fundos da União
Europeia nos pacotes de negociação em curso.
Do ponto de vista do interesse público, uma
nacionalização e reestruturação para posterior venda é a medida menos má, pois
assegura a viabilização de uma empresa considerada estratégica em Portugal.
Figura n.º 3- Razões para a nacionalização da EFACEC
Não se vê que a proteção dos direitos de propriedade de
Isabel dos Santos, garantidos em termos constitucionais (artigo 62.º da
Constituição) seja absoluta[5].
Na verdade, os direitos de propriedade estão em concorrência com outros
interesses e direitos quer do Estado, quer dos trabalhadores. Num equilíbrio
proporcional é possível estabelecer uma concordância prática entre os vários
direitos fundamentais em causa, bem como a relevância do interesse nacional, sendo
perfeitamente enquadrável nas normas constitucionais a referida nacionalização[6]. A
doutrina e jurisprudência portuguesas são bastante consensuais neste âmbito,
admitindo a necessidade de restringir e estabelecer a concordância prática
entre direitos fundamentais.
Naturalmente, que a nacionalização impõe, regra geral,
uma indemnização ao titular privado das ações[7].
Neste caso, concreto, Isabel dos Santos não foi condenada
em nenhum processo judicial, mas por outro lado, a existência dos processos criminais
que são públicos e notórios não justifica estar a conceder-lhe de imediato uma
indemnização.
Assim, a solução é conceder-lhe uma indemnização sujeita
a condição suspensiva[8].
Isto quer dizer que na decisão de nacionalização ficaria arbitrada uma
indemnização a Isabel dos Santos, mas esta ficava suspensa e só seria paga caso
Isabel dos Santos não fosse condenada nos processos que deram origem ao
“congelamento” das participações sociais na EFACEC.
Figura nº 4- Nacionalização e indemnização na EFACEC
Em relação à participação do Estado Angolano na EFACEC, a
solução teria de ser do foro diplomático, eventualmente ficando Angola também
com um interesse na empresa e voltando a fazer negócios com esta com vista às
suas necessidades vastas de equipamento elétrico.
Só as dívidas de Isabel dos Santos aos bancos privados por
conta da compra da EFACEC ficariam de fora deste modelo. Este assunto
necessariamente tem de ser resolvido apenas e só entre as partes privadas.
A NACIONALIZAÇÃO DO CANDANDO
O CANDANDO é a rede de hipermercados que Isabel dos
Santos abriu em Angola a partir de 2017. As participações de Isabel dos Santos que
domina o CANDANDO foram “congeladas” pela justiça angolana num arresto
decretado em Dezembro de 2019. Neste caso, não se trata de uma empresa antiga
com provas dadas, mas de uma nova empresa com impacto económico e social muito
grande em Angola.
Contudo, a mesma debilidade encontrada na EFACEC
resultante do “congelamento” das ações de Isabel dos Santos está a acontecer.
No início de junho, a empresa chegou mesmo a anunciar o despedimento de 1000
trabalhadores e o encerramento de algumas lojas[9].
No final, a administração do CANDANDO aparentemente recuou na decisão depois de
uma reunião com o ministro do Comércio e Indústria de Angola, que terá
prometido uma injeção de fundos do Estado nos hipermercados.
Esta solução de compromisso acaba por ser um pouco irracional
do ponto de vista económico, pois, por um lado arrestam-se bens de Isabel dos
Santos, mas por outro lado o mesmo Estado que vai arrestar os bens, vai
financiar esses bens. De certa forma, “tira com uma mão e dá com outra”.
Percebe-se naturalmente a urgência da intervenção do governo perante a decisão
de enviar 1000 pessoas para o desemprego, numa economia com altos índices de
desemprego e numa situação recessiva. No entanto, o governo angolano ficou
refém duma situação que não controla, tornando-se efetivamente
acionista/financiador do CANDANDO.
Figura n.º 5- Razões para nacionalizar o CANDANDO
Face a esta situação a solução é a nacionalização da
empresa CANDANDO para posterior privatização. Sendo certo que as considerações
jurídicas que se realizaram a propósito de Portugal são as mesmas que se podem
realizar a propósito de Angola[10].
Note-se, contudo, que é necessário distinguir uma nacionalização de uma
expropriação por utilidade pública, pois no caso desta última, em Angola, só há
efeitos produzidos quando é paga a indemnização. Já quanto à nacionalização,
que é implicitamente admitida pelo artigo 97.º da Constituição, não se verifica
essa condição. Na verdade, a doutrina dominante no direito internacional entende
que existe uma distinção material entre nacionalização e expropriação: a
nacionalização é um instituto de carácter excecional, que assenta na ideia que
uma determinada atividade económica deve pertencer à coletividade e, por isso,
ser por ela exercida no interesse público. Daí que se afirme em regra que quanto
a ela, não vale o princípio da indemnização integral. Justifica-se que por
razões de “soberania”, de “alto interesse nacional”, de
“independência” ou de “integridade da pátria”, se paguem
indemnizações parciais ou mesmo que, nalgum caso, se nacionalize sem pagamento
de indemnização. A expropriação, essa, é um instituto comum ou ordinário, que
implica sempre ainda segundo a mesma doutrina – a fixação de uma indemnização
total e prévia da transferência da propriedade[11].
Qualquer outra solução, que não a nacionalização, enreda
o governo em negociações diretas ou indiretas com Isabel dos Santos, o que,
face aos processos que apresentou contra ela, lhe retira toda a credibilidade e
margem de manobra. É uma situação impossível para o governo de Angola, por
consequência, a única solução é a nacionalização, ficando qualquer indemnização
sujeita a condição suspensiva, só sendo paga se no final Isabel dos Santos não
for condenada.
CONCLUSÕES
Do ponto de vista técnico não se vislumbra nenhuma outra
forma expedita e razoável de salvar e viabilizar as empresas EFACEC e CANDANDO
que não seja a sua nacionalização imediata com indemnização sujeita a condição
suspensiva.
[5] Artigo 62.º da Constituição Portuguesa: Direito de
propriedade privada
1. A todos é garantido o direito à propriedade
privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição.
2. A requisição e a expropriação por utilidade
pública só podem ser efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnização.
Sobre a nacionalização ver também artigo
162.º l)
Reserva relativa de competência [Assembleia da República]
Meios e formas de intervenção, expropriação,
nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de
interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações
[6] Sobre a concorrência e concurso de
direitos fundamentais na Constituição ver
Gomes Canotilho, José Joaquim, in “Direito
Constitucional e Teoria da Constituição”, Coimbra, Almedina, 6.ª edição, págs.
1247, 1255, 1257 e Gomes Canotilho, J. J. e Vital Moreira, in “Constituição da
República Portuguesa. Anotada.”, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra Editora, 2007,
págs. 453 a 457, 463, 464, 467.
[7] Veremos mais abaixo algumas notas sobre a distinção entre expropriação e
nacionalização que tem relevo prático em relação a Angola.
As partes podem subordinar a um acontecimento
futuro e incerto a produção dos efeitos do negócio jurídico ou a sua resolução:
no primeiro caso, diz-se suspensiva a condição; no segundo, resolutiva.
[10] Artigo 14.º da Constituição: (Propriedade privada
e livre iniciativa)
O Estado respeita e protege a propriedade privada
das pessoas singulares ou colectivas e a livre iniciativa económica e
empresarial exercida nos termos da Constituição e da lei.
Artigo 37.º da Constituição: (Direito de
propriedade, requisição e expropriação)
1. A todos é garantido o direito à propriedade
privada e à sua transmissão, nos termos da Constituição e da lei.
2. O Estado respeita e protege a propriedade e
demais direitos reais das pessoas singulares, colectivas e das comunidades
locais, só sendo permitida a requisição civil temporária e a expropriação por
utilidade pública, mediante justa e pronta indemnização, nos termos da
Constituição e da lei.
3. O pagamento da indemnização a que se refere o
número anterior é condição de eficácia da expropriação.
Artigo 97.º da Constituição: (Irreversibilidade
das nacionalizações e dos confiscos)
São considerados válidos e irreversíveis todos
efeitos jurídicos dos actos de nacionalização e confisco praticados ao abrigo
da lei competente, sem prejuízo do disposto em legislação específica sobre reprivatizações.
[11] Gaspar Ariño Ortiz, “La indemnizacion en las nacionalizaciones”,
in Revista de Administración Pública, n.os 100-102, 1983, vol. III, pp. 2789 e seguintes.
https://www.cedesa.pt/wp-content/uploads/2020/06/efaceccandando2.jpg9391014CEDESA-Editorhttps://www.cedesa.pt/wp-content/uploads/2020/01/logo-CEDESA-completo-W-curvas.svgCEDESA-Editor2020-07-02 18:55:302020-07-02 19:09:03NACIONALIZAÇÃO: A SOLUÇÃO POLÍTICA PARA OS PROBLEMAS ECONÓMICOS GERADOS PELOS “CONGELAMENTO” DAS EMPRESAS DE ISABEL DOS SANTOS EM ANGOLA E PORTUGAL (EFACEC E CANDANDO)
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