A profunda contradição entre a política de vistos de Angola e o desenvolvimento da industrialização

João Shang – Investigador Senior do CEDESA

O que é necessário para um país alcançar a industrialização? São necessários recursos naturais abundantes, energia suficiente, infraestruturas adequadas, investidores dispostos a realizar investimentos de longo prazo e, sobretudo, profissionais qualificados que dominem as tecnologias industriais modernas e sejam capazes de transformar recursos em produtos. Angola dispõe de abundantes recursos de petróleo, gás natural e minerais, reunindo boas condições para desenvolver a indústria transformadora e a indústria pesada. Nos últimos anos, o Governo angolano tem promovido activamente a captação de investimento internacional, procurando atrair capitais estrangeiros, construir fábricas, criar emprego, impulsionar a diversificação económica e reduzir gradualmente a dependência excessiva da economia petrolífera.

No entanto, nas experiências concretas de alguns investidores estrangeiros, verifica-se uma situação desconcertante: por um lado, os órgãos responsáveis pelo comércio e pela indústria divulgam activamente oportunidades de investimento e convidam empresas estrangeiras a estabelecerem-se em Angola; por outro, quando essas empresas tratam dos vistos, das autorizações de trabalho e dos títulos de residência dos seus técnicos estrangeiros, podem deparar-se com numerosos obstáculos. Algumas empresas, mesmo depois de terem investido avultadas quantias na construção das suas fábricas, continuam sem conseguir fazer entrar no país, atempadamente, os técnicos essenciais. Esta situação pode comprometer a instalação dos equipamentos, os ensaios de produção e o arranque dos projectos, podendo ainda expor as empresas a acções de fiscalização migratória e a multas elevadas.

Não se trata apenas de uma questão de vistos. Trata-se de um problema estrutural que envolve a coordenação entre departamentos governamentais, a execução das políticas de investimento, a formação de quadros industriais e a estratégia nacional de desenvolvimento. Se um país pretende atrair capitais de todo o mundo, mas não consegue proporcionar vias de entrada claras, estáveis e legais aos profissionais indispensáveis ao desenvolvimento industrial, a captação de investimento corre o risco de permanecer no plano das declarações, sem se transformar em resultados concretos para a indústria.

I. A captação de investimento e a gestão de vistos não podem funcionar de forma isolada

A captação de investimento não é uma tarefa exclusiva de um único departamento. É um processo sistémico que exige a participação conjunta de vários órgãos do Estado. Ao decidir se investe num país, o investidor não avalia apenas a dimensão do mercado, os recursos disponíveis, os incentivos fiscais e o custo dos terrenos. Avalia também a estabilidade do enquadramento jurídico, a transparência dos procedimentos administrativos, a possibilidade de operar normalmente e a capacidade de o Governo cumprir efectivamente os compromissos assumidos.

Sobretudo nos projectos de indústria pesada, o percurso entre a decisão de investimento e o início da produção pode levar vários anos. A construção das instalações, a montagem dos equipamentos, os ensaios eléctricos, a optimização dos processos, o controlo da qualidade e a gestão da segurança dependem, em todas as etapas, de profissionais especializados. Tomemos como exemplo uma fábrica de silício metálico: a conclusão dos edifícios e a instalação dos equipamentos não significam que a linha de produção esteja imediatamente pronta a funcionar. A colocação em funcionamento dos fornos industriais, a operação do sistema de eléctrodos, a formulação da carga, o controlo dos processos produtivos e a manutenção dos equipamentos exigem a participação de engenheiros com conhecimentos especializados e experiência prática.

Se esses profissionais não puderem entrar no país a tempo, os equipamentos poderão ficar parados, as obras poderão sofrer atrasos e a empresa terá de suportar custos adicionais de construção, encargos financeiros e riscos de incumprimento contratual. Por isso, os vistos e as autorizações de trabalho não são meras formalidades administrativas sem relação com o investimento: são parte integrante da construção e da operação dos projectos industriais.

Os órgãos responsáveis pelo comércio e pela indústria promovem o investimento; os serviços de migração gerem a entrada e a permanência de estrangeiros; os órgãos responsáveis pelo trabalho regulam as relações laborais; os departamentos competentes pela mineração tratam das matérias-primas locais; e o sector da energia assegura o fornecimento eléctrico. Todas estas competências são necessárias, mas os respectivos objectivos políticos têm de estar coordenados. Se os organismos de promoção do investimento incentivarem as empresas a construir fábricas, mas os departamentos competentes não criarem mecanismos de autorização de pessoal, matérias-primas e energia adequados às necessidades dos projectos, as políticas poderão acabar por se neutralizar mutuamente.

Cabe ao Governo garantir que os investidores conheçam claramente os requisitos para a obtenção das autorizações necessárias e possam desenvolver as suas actividades segundo procedimentos definidos e uniformes. A captação de investimento não deve limitar-se a convidar os investidores a entrar no país; deve também assegurar que possam exercer as suas actividades de forma legal e sem entraves desnecessários.

II. As políticas não podem ficar apenas no papel

Além de uma rentabilidade razoável, aquilo de que o investimento mais necessita é de previsibilidade. Uma empresa aceita investir dezenas de milhões ou mesmo centenas de milhões de dólares na construção de uma fábrica porque acredita que o ambiente futuro de negócios terá um determinado grau de estabilidade. Os investidores não exigem que o Governo garanta a inexistência de riscos, mas precisam, pelo menos, de saber claramente que procedimentos devem cumprir, em que condições podem obter as autorizações, quanto tempo demora a aprovação e a que canais podem recorrer quando surgem problemas.

Se, na fase de preparação do projecto, uma empresa receber sinais positivos de promoção do investimento, mas, durante a execução, descobrir que as autorizações de pessoal, a gestão da residência e outras exigências administrativas não se articulam adequadamente, a sua confiança no ambiente de investimento ficará abalada.

Nos grandes projectos industriais, esta incerteza pode desencadear uma série de consequências. Os fornecedores de equipamentos poderão exigir garantias de pagamento adicionais; os bancos poderão tornar mais rigorosa a avaliação dos riscos; os parceiros poderão adiar as suas decisões de investimento; e a empresa poderá canalizar os investimentos seguintes para países cujas políticas sejam mais claras. A confiança dos investidores demora anos a construir, mas pode perder-se com uma única discrepância grave entre a política anunciada e a sua aplicação.

É necessário compreender que estabilidade das políticas não significa que estas nunca possam mudar. Significa que as regras devem ser claras, os procedimentos transparentes, a aplicação coerente e as alterações ordenadas. Se um incentivo ao investimento existir apenas nos documentos de promoção, mas não se traduzir em serviços administrativos de que as empresas possam efectivamente beneficiar, essa política não estará a cumprir a sua função. O valor das políticas públicas não reside na beleza da sua redacção, mas na sua capacidade de resolver problemas concretos.

III. O desenvolvimento da indústria pesada depende de quadros técnicos

Para Angola alcançar a diversificação económica, não basta concentrar-se no montante do investimento e no número de fábricas. É igualmente necessário prestar atenção às capacidades técnicas, às cadeias industriais e ao desenvolvimento dos quadros nacionais. Uma empresa comercial pode exercer a sua actividade através da aquisição, venda e organização da logística. Uma fábrica moderna, porém, necessita da colaboração de engenheiros, especialistas em equipamentos, técnicos eléctricos, técnicos de processos, responsáveis pelo controlo da qualidade e profissionais de segurança.

Sobretudo nos sectores do aço, dos metais não ferrosos, do silício metálico, da indústria química, da energia e da transformação de recursos minerais, os sistemas de produção são complexos e os investimentos em equipamentos são elevados. Um problema numa etapa crítica pode provocar perdas económicas significativas. Estas competências não podem surgir de um dia para o outro.

Angola precisa, naturalmente, de formar os seus próprios engenheiros e trabalhadores técnicos, mas a formação de quadros exige tempo. Desde a educação profissional até à aquisição de conhecimentos teóricos e, posteriormente, à capacidade de resolver autonomamente problemas industriais complexos, é necessário um longo período de aprendizagem e experiência no terreno. Entretanto, os projectos industriais já iniciados não podem esperar indefinidamente. Assim, enquanto o país ainda não dispuser de um número suficiente de profissionais nacionais especializados, a contratação de técnicos estrangeiros indispensáveis constitui uma solução realista para colmatar lacunas tecnológicas e permitir a concretização dos projectos.

Os especialistas estrangeiros podem participar na instalação dos equipamentos, nos ensaios de produção, na optimização dos processos, no controlo da qualidade e na gestão da segurança, ajudando também os trabalhadores locais a dominar as tecnologias modernas de produção. Através de formação no local de trabalho, prática profissional e transferência de tecnologia, as empresas podem desenvolver gradualmente equipas técnicas nacionais e reduzir a dependência prolongada de especialistas externos.

No caso de um projecto de silício metálico, por exemplo, a contratação de engenheiros com experiência consolidada não deve servir apenas para manter temporariamente a linha de produção em funcionamento. Desde o início da construção, devem ser definidos objectivos claros de transferência de tecnologia, envolvendo os trabalhadores locais na colocação em funcionamento dos equipamentos, no controlo dos processos, na manutenção e na gestão da qualidade. Quando os especialistas estrangeiros partirem, os trabalhadores nacionais deverão estar aptos a assumir, de forma autónoma, uma parte cada vez maior das tarefas técnicas. É esse o verdadeiro valor da contratação de talentos estrangeiros.

A industrialização exige não apenas a circulação de capitais, mas também a circulação de conhecimentos, tecnologias e experiências. Importar equipamentos sem proporcionar vias legais de entrada aos profissionais que sabem operá-los impede que o investimento alcance todo o seu potencial.

IV. Proteger o emprego nacional não significa excluir os profissionais estrangeiros

Qualquer país deve proteger as oportunidades de emprego dos seus próprios cidadãos. Angola também precisa de dar prioridade ao desenvolvimento do emprego local, salvaguardar os direitos dos trabalhadores e impedir a entrada desordenada de mão-de-obra estrangeira. Para as funções comuns que possam ser desempenhadas por trabalhadores locais, as empresas devem dar prioridade aos cidadãos angolanos e não podem excluir sistematicamente os trabalhadores nacionais por mera conveniência de recrutamento ou por diferenças de hábitos de gestão.

No entanto, proteger o emprego nacional e restringir a entrada de todos os profissionais estrangeiros são conceitos políticos diferentes. As funções comuns não são iguais às funções altamente especializadas; da mesma forma, os profissionais que podem ser recrutados localmente não devem receber exactamente o mesmo tratamento que os especialistas para os quais ainda não existem candidatos nacionais devidamente qualificados.

Se uma fábrica necessitar de instalar equipamentos especiais cuja calibração e colocação em funcionamento só possam ser realizadas por engenheiros autorizados pelo fabricante; ou se um sistema de produção complexo sofrer uma avaria que exija o diagnóstico de especialistas com muitos anos de experiência, o Governo deverá criar mecanismos de autorização específicos para esses profissionais. A questão que o Governo deve resolver não é simplesmente decidir se permite ou não a entrada de estrangeiros. É necessário definir quais as funções que devem ser prioritariamente ocupadas por nacionais, quais as competências que estão efectivamente em falta, que qualificações devem possuir os especialistas estrangeiros e que obrigações de formação de trabalhadores locais devem ser assumidas pelas empresas.

Um engenheiro estrangeiro pode ocupar directamente uma função técnica, mas também pode contribuir para a construção de uma fábrica, gerar numerosos postos de trabalho locais, formar técnicos angolanos e impulsionar os sectores complementares dos transportes, da manutenção, da logística e de outros serviços. Por isso, o valor dos profissionais técnicos estrangeiros não deve ser avaliado apenas pelo número de postos de trabalho que ocupam, mas também pelo contributo que dão à concretização dos investimentos, à eficiência produtiva, à transferência de tecnologia e à construção das cadeias industriais.

Uma protecção eficaz do emprego não consiste em isolar os trabalhadores nacionais das tecnologias internacionais, mas em criar mecanismos adequados que lhes permitam beneficiar mais da cooperação tecnológica internacional.

V. Criar vias de acesso para profissionais técnicos ao serviço do desenvolvimento industrial

Angola não precisa de abandonar a gestão migratória. Precisa, sim, de a tornar mais adequada à estratégia nacional de desenvolvimento industrial. Para os grandes projectos industriais, o Governo pode criar mecanismos de autorização de profissionais técnicos ajustados às necessidades dos projectos, articulando a aprovação de pessoal com a construção, a instalação de equipamentos e os ensaios de produção.

Em primeiro lugar, deve ser criado um mecanismo de articulação entre os projectos de investimento e as necessidades de pessoal técnico. Nos grandes projectos industriais devidamente aprovados, as empresas poderão apresentar, ainda na fase de aprovação do projecto, a lista das funções técnicas essenciais, os nomes dos profissionais, as respectivas qualificações, o período de trabalho previsto e o plano de formação de quadros nacionais. O Governo poderá avaliar antecipadamente as necessidades dos projectos, enquanto as empresas organizarão a entrada dos profissionais de acordo com procedimentos claros.

Em segundo lugar, devem ser estabelecidos critérios de aprovação uniformes e transparentes. Os departamentos responsáveis pelo comércio e pela indústria, pela promoção do investimento, pelo trabalho e pela migração deverão criar um mecanismo de coordenação para o reconhecimento das qualificações dos profissionais técnicos, as categorias de vistos, as autorizações de trabalho e os procedimentos de residência. Deverão ser definidos os trâmites, os documentos exigidos e os prazos de decisão, reduzindo os custos administrativos decorrentes da apresentação repetida de documentos e da necessidade de prestar sucessivamente os mesmos esclarecimentos a diferentes departamentos.

Em terceiro lugar, deve ser criado um mecanismo eficaz de coordenação interdepartamental e de resolução de litígios. Os pedidos que estejam devidamente instruídos e cumpram os requisitos devem ser tratados atempadamente, de acordo com as regras publicadas. Quando um pedido não cumprir os requisitos, os motivos devem ser claramente indicados e devem ser disponibilizados os mecanismos legalmente previstos para a correcção, reapreciação ou reclamação. Para os problemas comuns que surjam em grandes projectos, poderá ser criada uma plataforma de coordenação interdepartamental, evitando que falhas de articulação administrativa prejudiquem a execução de todo o projecto.

Por último, a contratação de profissionais estrangeiros deve estar associada à formação de quadros nacionais. As empresas podem elaborar planos de formação de acordo com as necessidades concretas dos projectos, definindo o número de trabalhadores locais a formar, as competências profissionais a desenvolver e os resultados esperados. O Governo poderá acompanhar periodicamente o cumprimento dos compromissos de transferência de tecnologia e de emprego nacional. Desta forma, a abertura à contratação de talentos deixa de ser uma simples circulação de pessoas e passa a constituir um mecanismo de longo prazo para desenvolver as capacidades industriais nacionais.

A protecção rigorosa das funções comuns, a abertura ordenada às competências técnicas escassas e a criação de garantias institucionais claras para os grandes projectos industriais são objectivos perfeitamente compatíveis.

VI. A aplicação rigorosa da lei não é incompatível com a protecção do ambiente de investimento

A gestão legal da entrada, permanência e actividade profissional de cidadãos estrangeiros pelos serviços de migração constitui uma expressão importante da soberania do Estado. As empresas estrangeiras não podem considerar que, por já terem investido na construção de fábricas, ficam dispensadas do cumprimento das obrigações legais aplicáveis.

No entanto, aplicar rigorosamente a lei não significa falta de transparência, nem permite ignorar a razoabilidade dos procedimentos administrativos. Perante situações de permanência para além do prazo do visto, ausência de autorização ou exercício de actividade profissional sem a qualificação exigida, as autoridades competentes devem adoptar as medidas correspondentes com base nos factos concretos e na legislação aplicável. Nos casos que possam envolver multas elevadas ou detenção de pessoas, é ainda mais importante assegurar que os factos estejam devidamente apurados, que os procedimentos sejam legais e que os interessados possam exercer os seus direitos de audiência, defesa e recurso, nos termos da lei.

Ao mesmo tempo, as empresas devem assumir as suas próprias responsabilidades de conformidade legal. Antes da entrada de trabalhadores estrangeiros, devem confirmar a categoria de visto, as autorizações de trabalho e os requisitos de residência. Não podem utilizar vistos de negócios ou de turismo para exercer actividades profissionais não autorizadas.

Só quando o Governo e as empresas cumprirem as respectivas obrigações legais será possível reduzir conflitos desnecessários. No caso de grandes projectos em construção, o Governo deverá também disponibilizar canais claros de consulta e coordenação, permitindo às empresas conhecer atempadamente os requisitos administrativos e corrigir eventuais situações de incumprimento, evitando perdas desnecessárias causadas por falta de informação ou por falhas de articulação entre departamentos.

Um bom ambiente de negócios não significa que as empresas estejam acima da lei. Significa que sabem claramente o que a lei determina, como devem cumpri-la e que garantias institucionais podem esperar quando exercem a sua actividade legalmente.

VII. Passar da actuação isolada dos departamentos para uma coordenação integrada

Em última análise, a questão dos vistos reflecte um problema de coordenação do sistema de governação. Os departamentos responsáveis pelo comércio e pela indústria promovem o desenvolvimento industrial; as instituições de promoção do investimento atraem capitais; os serviços responsáveis pelo trabalho protegem a ordem laboral; os serviços de migração gerem a entrada e a residência de estrangeiros; e os departamentos da educação são responsáveis pela formação de quadros. Estas competências são diferentes, mas todas devem servir o desenvolvimento económico nacional e o interesse público. Se cada departamento se concentrar apenas nos seus próprios objectivos de gestão, sem considerar os efeitos das políticas dos restantes, será fácil criar uma fragmentação institucional.

Os organismos de promoção do investimento pretendem que as empresas iniciem rapidamente a produção, mas os técnicos essenciais não conseguem chegar a tempo; o Governo pretende aumentar o emprego local, mas não aproveita plenamente as oportunidades de formação dos trabalhadores nacionais por especialistas estrangeiros; o país pretende desenvolver a indústria transformadora moderna, mas não dispõe de mecanismos de autorização de profissionais adequados aos grandes projectos industriais. Estes problemas podem não resultar da intenção deliberada de qualquer departamento, mas, em conjunto, podem tornar instável o ambiente de investimento.

Por isso, Angola deve reforçar a coordenação entre departamentos e integrar a promoção do investimento, a gestão de vistos, as autorizações de trabalho e a formação de quadros nacionais num quadro político comum.

Para os grandes projectos de investimento, poderá ser criado um mecanismo de coordenação com a participação conjunta dos departamentos relevantes, destinado a tratar periodicamente os problemas comuns relacionados com autorizações de pessoal, aprovações administrativas e execução dos projectos. As políticas de investimento já anunciadas devem ser avaliadas quanto aos seus resultados práticos, verificando se as empresas conseguem beneficiar legalmente dos tratamentos previstos e se os critérios de aplicação são coerentes entre os diferentes departamentos.

A execução das políticas não pode depender apenas de coordenações pontuais, nem as empresas devem ser obrigadas a recorrer a relações pessoais para resolver problemas administrativos. Um sistema verdadeiramente maduro deve permitir que os investidores que cumpram os requisitos actuem de acordo com regras públicas, que o poder administrativo seja exercido dentro de um quadro jurídico claro e que os compromissos do Governo se traduzam em procedimentos efectivamente aplicáveis.

A competitividade de um país não se mede apenas pelos recursos que pode oferecer, mas também pela sua capacidade de criar um sistema que permita a entrada de capitais com confiança, atraia profissionais qualificados e assegure condições para que as empresas se desenvolvam a longo prazo.

Não permitamos que os vistos se transformem numa barreira invisível no caminho da industrialização

Angola encontra-se numa fase importante de promoção da diversificação económica, do desenvolvimento da indústria transformadora e da expansão da economia não petrolífera. O país precisa não apenas de mais intenções de investimento, mas de fábricas que se concretizem; não apenas de montantes de investimento mais elevados, mas de sistemas de produção capazes de funcionar de forma contínua; não apenas de promessas de criação de emprego, mas de oportunidades de desenvolvimento industrial que permitam aos trabalhadores nacionais adquirir competências modernas.

Para alcançar estes objectivos, a captação de investimento não pode estar desligada da gestão de vistos; o desenvolvimento industrial não pode entrar em contradição com a política de talentos; e a protecção do emprego nacional não pode transformar-se numa rejeição do intercâmbio técnico indispensável. Os investidores estrangeiros devem exercer as suas actividades em conformidade com a lei, os profissionais técnicos estrangeiros devem entrar no país e trabalhar legalmente, e os departamentos governamentais devem cumprir as suas funções nos termos da lei.

No entanto, o objectivo final de toda a gestão administrativa deve ser proteger os interesses nacionais, garantir a ordem social e criar melhores condições para o desenvolvimento económico. Angola deve adoptar políticas mais abertas, racionais e coordenadas, criando vias legais, transparentes e previsíveis para a entrada dos profissionais altamente qualificados de que o desenvolvimento industrial necessita, exigindo simultaneamente às empresas que assumam responsabilidades em matéria de recrutamento local, formação de quadros e transferência de tecnologia.

A verdadeira abertura não significa abdicar da gestão, mas saber como gerir; a verdadeira protecção não consiste em rejeitar o intercâmbio, mas em reforçar as capacidades nacionais através dele.

Um país não pode alcançar a industrialização apenas através de restrições administrativas, nem pode esperar que os investidores aguardem indefinidamente num ambiente de incerteza política. O capital precisa de confiança, a indústria precisa de tecnologia, a tecnologia precisa de profissionais e a circulação de profissionais precisa de um sistema claro, estável e executável.

Quando as portas à captação de investimento já estão abertas, não se deve permitir que obstáculos institucionais desnecessários bloqueiem o caminho dos profissionais técnicos. Angola precisa, não de afastar o mundo, mas de atrair os capitais, as tecnologias e os talentos internacionais para construir, em conjunto, o futuro industrial do país. Porque o verdadeiro desenvolvimento de uma nação não se mede pelo número de estrangeiros que rejeita, mas pela sua capacidade de transformar os recursos internacionais em emprego duradouro, conhecimento técnico, riqueza e dignidade para o seu povo.