A importância do novo artigo 37.º, n.º 4 e 5 da Constituição angolana: a questão do confisco sem condenação criminal
1-Introdução. A revisão constitucional angolana, os limites ao direito de propriedade e o combate à corrupção
Um dos temas principais da revisão constitucional angolana em curso foi a delimitação do direito de propriedade, uma das questões que se tornou polémica face aos desenvolvimentos nos processos de combate à corrupção.
Recentemente, a título meramente exemplificativo enunciámos as seguintes medidas concretas que de alguma forma colocavam o direito de propriedade de entidades privadas em causa. Naquilo que se refere a “congelamentos” de bens, foram apreendidos ou entregues bens de Manuel Vicente e generais Dino e Kopelipa, Jaoquim Sebastião, Manuel Rabelais, entre outros. No que diz respeito aos generais Dino e Kopelipa regista-se que na qualidade de representantes das empresas China International Fund Angola — CIF e Cochan, S.A., entregaram as ações que detinham na empresa Biocom-Companhia de Bionergia de Angoala, Lda., na rede de Supermercados Kero e na empresa Damer Gráficas-Sociedade Industrial de Artes Gráficas SA. Em relação a Manuel Vicente, o Presidente da República determinou a nacionalização de 60% das participações sociais da sociedade comercial Miramar Empreendimentos, SA”, o que abrange “43% das ações pertencentes à Sociedade Suninvest — Investimentos, Participações e Empreendimentos, SA” e “17% das ações pertencentes à Sommis, SGPS. Estas participações serão pertencentes a Manuel Vicente. Obviamente, há que referir, também, os arrestos de bens referentes a Isabel dos Santos e seus associados em processos cíveis em Luanda e em processos criminais em Lisboa, além da nacionalização da Efacec em Portugal[1].
As fórmulas jurídicas de apreensão de bens foram variadas, geralmente provisórias, embora nalguns casos, definitivas e contando com a aparente aquiescência dos interessados. Aqui a exceção é a Efacec cuja nacionalização em Portugal foi igualmente definitiva, mas sem acordo da interessada, Isabel dos Santos.
De uma forma ou outra, em Angola o processo tornou-se algo confuso, não se percebendo exatamente o efeito jurídico global das entregas voluntárias de bens e a sua estabilidade jurídica, além de nos casos de provisoriedade se levantarem problemas de gestão e manutenção de bens. Sendo também fundamental não deixar prolongar essas situações provisórias por demasiado tempo, sobretudo quando estão interesses fundamentais da economia em jogo ou empregos em risco.
Face a estes acontecimentos tornava-se urgente uma definição clara do regime constitucional e legal das apreensões públicas em Angola, de forma a conferir segurança jurídica e económica aos variados movimentos de recuperação de bens descritos e em curso. É esse o sentido do texto que acabou por surgir na revisão constitucional e que vamos descrever, adicionando as possibilidades legais que esse novo texto abre em termos de legislação com vista a tornar o processo de recuperação de ativos mais célere, compreensível e estável.
2-O artigo 37.º da Constituição angolana (CRA)
A versão da CRA de 2010, ainda em vigor garantia o direito de propriedade e definia as condições de requisição e expropriação no seu Artigo 37.º. Aí se estabelecia no n.º 1 que: “A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão, nos termos da Constituição e da lei.”. O n.º 2 determinava que “O Estado respeita e protege a propriedade e demais direitos reais das pessoas singulares, coletivas e das comunidades locais, só sendo permitida a requisição civil temporária e a expropriação por utilidade pública, mediante justa e pronta indemnização, nos termos da Constituição e da lei.” E o número 3 apertava a malha exigindo que “O pagamento da indemnização a que se refere o número anterior é condição de eficácia da expropriação.”
Este era um artigo de inspiração manifestamente enquadrada numa visão liberal e absoluta da propriedade, não prevendo sequer a possibilidade de nacionalização ou confisco, admitindo apenas a expropriação por utilidade pública sujeita ao pagamento de uma indemnização, para ser eficaz. No papel seria difícil haver garantia mais absoluta do direito de propriedade, e assim se vê que as presentes atividades do Serviço Nacional de Recuperação de Activos (SNRA) de Angola poderiam roçar, muitas vezes, as margens constitucionais, acontecendo que muitas das apreensões realizadas até ao momento carecessem, eventualmente, de validade constitucional. Naturalmente que este facto deve ter sido alertado ao Presidente da República que se encarregou na sua proposta de revisão constitucional de remediar essa zona cinzenta que estava a ser criada pela atuação do SNRA. Assim, o Presidente propôs o acréscimo ao artigo 37.º da CRA do n.º 4 que teria a seguinte redação:
4. Lei própria define as condições em que pode ocorrer a nacionalização de bens privados por ponderosas razões de interesse nacional e do confisco por ofensa grave às leis que protegem os interesses económicos do Estado.
Esta versão consagrava expressamente a possibilidade de nacionalização ou confisco quando existissem razões fundamentais para que tal acontecesse. Competiria à lei definir as razões. Ficava assim consagrada a regularidade constitucional das atividades de recuperação de ativos que levantavam dúvidas anteriormente.
No entanto, vários juristas angolanos levantaram o problema que esta formulação presidencial poderia assustar os potenciais investidores estrangeiros (e nacionais), tão necessários para a retoma económica ao permitir uma ampla e indeterminada fundamentação para proceder à nacionalização e confisco de bens. Essa possibilidade estaria expressa em demasia e sem salvaguardas adequadas. Deve ter sido por isso que o artigo 37.º, após análise e deliberação na Assembleia Nacional (AN) acabou por passar a contar com mais dois números, o 4.º e 5.º. Assim, ficou definida a seguinte redação:
Artigo 37.º
(Direito e limites da propriedade privada)
1. […].
2. […].
3. […].
4. Podem ser objecto de apropriação pública, no todo ou em parte, bens móveis e imóveis e participações sociais de pessoas individuais e colectivas privadas, quando, por motivos de interesse nacional, estejam em causa, nomeadamente, a segurança nacional, a segurança alimentar, a saúde pública, o sistema económico e financeiro, o fornecimento de bens ou a prestação de serviços essenciais.
5. Lei própria regula o regime da apropriação pública, nos termos do número anterior.
Não vamos entrar numa discussão doutrinária sobre o que significa “bens móveis e imóveis e participações sociais” e se engloba toda a possibilidade de ativos, embora uma formulação mais clara e que não suscitasse qualquer tipo de dúvidas tivesse sido melhor.
O que resulta claro deste artigo é que pode existir apropriação pública, i.e., uma “situação que (…) permite um acção sobre a titularidade dos meios de produção, o que levará a uma transferência coactiva destes bens para o sector público”[2] e que essa apropriação tem de se justificar por motivos de interesse nacional, que a Constituição exemplifica como segurança nacional, segurança alimentar, saúde pública, sistema económico e financeiro, fornecimento de bens ou prestação de serviços essenciais. Note- se que estes são meras ilustrações que a norma constitucional nos dá. Na verdade, qualquer motivo de interesse nacional será fundamento para a apropriação pública. A partir da entrada em vigor deste texto, haverá, sem margem para dúvida, um enquadramento constitucional genérico para a recuperação de ativos. Vamos ver em que termos e quais as perspetivas que se abrem.
3-O conceito de apropriação pública
À falta de outra referência parece que o legislador angolano se foi inspirar no artigo 83.º da Constituição Portuguesa (CRP) para introduzir o conceito de apropriação pública em vez de nacionalização e confisco. Lê-se nesse artigo 83.º da CRP: “A lei determina os meios e as formas de intervenção e de apropriação pública dos meios de produção, bem como os critérios de fixação da correspondente indemnização.”
Vislumbra-se desde logo uma manifesta diferença entre a norma angolana e portuguesa referente à apropriação pública. Em Portugal, qualquer forma de apropriação pública implica indemnização, em Angola não é assim.
Vamos detalhar o regime que se afigura estabelecido na CRA, após a revisão. Apropriação pública será toda a transferência coativa da titularidade da propriedade de um bem ou participação privado para a esfera do Estado. A apropriação pública engloba a nacionalização, o confisco, a expropriação e todas as outras possibilidades de apoderamento. No caso específico da expropriação por utilidade pública a Constituição exige que se proceda a uma indemnização. Noutros casos, não existe essa obrigatoriedade constitucional. Isto é, por razões de interesse nacional o Estado pode retirar uma propriedade da esfera privada sem a respetiva compensação. O facto da CRA admitir esta possibilidade deve obrigar o legislador ordinário a rapidamente elaborar uma lei de bases da apropriação pública para garantir a certeza jurídica destas situações, tanto quanto é possível.
4- A constitucionalização do confisco sem condenação criminal (CSCC/NCB)
Non-conviction-based (NCB) asset forfeiture ou confisco sem condenação criminal (CSCC) é uma ferramenta crítica para a recuperação de ativos decorrentes de corrupção quando uma condenação criminal não é possível[3]. Os exemplos são quando o transgressor morreu, fugiu da jurisdição, está imune a processo judicial ou se antevê que o processo criminal será demasiado longo tornando-o inefetivo. A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC) e a Financial Action Task Force (FATF) apoiam o seu uso.
O confisco de ativos de NCB é uma ferramenta crítica para recuperar os rendimentos e instrumentos da corrupção. É um mecanismo legal que prevê a contenção, apreensão e confisco de bens desviados sem necessidade de condenação criminal. Um número crescente de jurisdições estabeleceu regimes de confisco de ativos NCB e tais regimes têm estado a ser recomendados em nível regional e multilateral por uma série de organizações, em que se destaca o Banco Mundial através da StAR Initiative e a mencionada FATF.
Globalmente, há dois tipos de confisco usados para recuperar os ativos obtidos ilicitamente: o confisco de bens NCB e confisco criminal. Onde o confisco criminal de ativos e o NCB diferem é no procedimento usado para confiscar ativos. A principal distinção entre os dois é que o confisco criminal requer um julgamento e condenação criminal, enquanto o confisco de ativos de NCB não. Na verdade, pode ser realizado através de um rápido procedimento cível ou mesmo administrativo. Ora é esta a possibilidade que a revisão da Constituição acaba de admitir.
5-Conclusões. O confisco sem condenação criminal e a necessidade de uma lei de bases
O que resulta essencial desta modificação constitucional prevista para o artigo 37.º da CRA é a abertura de possibilidades dinâmicas para a implementação em processo cível ou administrativo do confisco de bens obtidos de forma ilícita sem necessidade de processo criminal e sem indemnização, portanto, temos aqui um largo e positivo passo no combate contra a corrupção.
Contudo, a norma constitucional exige, de imediato, por razões de segurança jurídica e de garantia do direito de propriedade, a aprovação de uma lei de bases sobre a apropriação pública de bens, contendo, em concreto, disposições específicas sobre o confisco sem condenação criminal. Consequentemente, após a entrada em vigor da revisão constitucional, será tempo de uma lei de bases sobre o confisco de bens sem condenação criminal e indemnização.
[1] https://www.cedesa.pt/2021/05/13/radiografia-do-combate-a-corrupcao-em-angola/
[2] DIOGO SARAMAGO FERREIRA, A nacionalização do Banco Português de Negócios – Análise da Lei n.° 62-A/2008, de 11 de Novembro, Revista de Direito das Sociedades, 2011-1 (169-186), 176
[3] Theodore S. Greenberg, Linda M. Samuel, Wingate Grant, Larissa Gray (2009), Stolen Asset Recovery A Good Practices Guide for Non-Conviction Based Asset Forfeiture, The World Bank, Washington DC. https://star.worldbank.org/sites/star/files/Non%20Conviction%20Based%20Asset%20Forfeiture.pdf
